Глава 2.
ПЕРВАЯ МОДЕЛЬ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ
Чрезвычайно интересно вернуться сегодня к рассмотрению того, какой была модель демократизации, которую Горбачев намечал в начале 1987 года. И совсем не для того, чтобы поупражняться в знании истории. Это позволит нам измерить пройденный путь да и в каком-то смысле саму личность советского лидера, истинную широту его взглядов и взглядов его «команды», их политический кругозор. Первое достаточно четкое упоминание о политической реформе прозвучало уже в речи Горбачева на открытии XXVII съезда КПСС, в которой он подчеркнул необходимость наращивать роль Советов. Тем не менее этот призыв оставался еще в русле общих пожеланий, которые Брежнев тоже не раз высказывал в прошлом. Более открытое указание на . разделение функций между государством и партией появляется в изменениях к Уставу КПСС, одобренных XXVII съездом.
Важнейшей составной частью этой первой модели было сохранение однопартийности. Вплоть до конца 1989 года Горбачев не колебался на сей счет, хотя и склонен был утверждать, что однопартийность необходима по политическим, а не идеологическим причинам и что она — результат определенного исторического процесса, а не заранее обдуманного плана или воплощения универсального принципа, справедливого для всех революций. Иными словами, он обусловливал ее содержание исторически. Какую роль при этом сыграли личный опыт и идеологическая традиция, сказать трудно. Конечно, Горбачев сознает, что существует глубокое консервативное сопротивление внутри партийного аппарата, а также сопротивление в обществе, правда, иного характера.
Оставляя в стороне личные убеждения советского лидера, известные кроме него самого лишь немногим, полагаем, что ни один здравомыслящий человек не мог бы ожидать от Горбачева предварительного провозглашения конца «руководящей роли» коммунистической партии. Как ни удивительно, немало советологов приводили в качестве аргумента в подтверждение своего недоверия к советской демократизации тот тезис, что выдвинутая Горбачевым модель не предусматривала открыто многопартийности и безусловного принятия так называемой западной парламентской модели.
Тем не менее в эти годы он неоднократно выдвигал политическое обоснование сохранения «руководящей роли» партии. Оно есть концентрированное выражение следующего предвидения: перестройке самой судьбой суждено произвести все возрастающую социальную и территориальную дифференциацию в стране, которая отличается крайней неоднородностью и в которой почти повсеместно отсутствует организованное и зрелое гражданское общество. При такой перспективе, по мнению Горбачева, необходимость объединяющей силы, способной управлять процессом растущего социального многообразия, появлением и столкновением противоборствующих интересов, кризисом традиционных уравнительных ценностей, не просто не уменьшится, а, наоборот, возрастет в недалеком будущем. Этой объединительной силой — единственной, которая существует, - и является коммунистическая партия.
Задача представлять новые общественные интересы, продвигать их, контролировать и управлять возникающими конфликтами возлагалась на уже существующие общественные организации и на те, что еще намечалось создать сверху. Начиная с 1987 года среди прочих общественных организаций создаются Всесоюзный совет ветеранов войны и труда, Комитет советских женщин, Советский фонд культуры и др.
План включал в себя два условия: быструю демократизацию партии и существенную реорганизацию общественных организаций, этих износившихся «приводных ремней» партии, давно уже обросших бюрократической паутиной и не только не имеющих никакого влияния в обществе, но и неспособных выполнять какую-либо функцию представительства общественных интересов. В своих выступлениях и на съезде профсоюзов, и на съезде комсомола Горбачев резко критиковал безынициативность соответствующих руководящих групп по отношению к перестройке.
Действительно ли Горбачев полагал, что такая модель выдержит испытание делом? Законный вопрос, поскольку советский лидер вынашивал более честолюбивые замыслы, чем те, о которых говорил в своих публичных выступлениях и речах на заседаниях пленумов Центрального Комитета. Как бы то ни было, Горбачев, по всей вероятности, считал возможным, по крайней мере на каком-то этапе, проведение демократизации традиционными средствами, должным образом подновленными в руководящих структурах.
Не следует, однако, упускать из виду, что эта модель вышла из недр руководства, еще не вполне уверенного в избранном пути, расколотого изнутри, на которое сильно давил груз консервативного наследия.
Подтверждение тому нетрудно найти хотя бы в «Правде» от 25 апреля 1986 г ., где Анатолий Лукьянов, в то время заведующий одним из отделов ЦК, еще раз повторяет все стереотипы прошлого в пространном теоретическом очерке под заголовком «Социалистическое самоуправление народа». Лукьянов, едва ли не игнорируя прозвучавшие на съезде партии призывы Горбачева, прославляет народ, который объединяется в свое государство посредством Советов народных депутатов — массовых органов государственной власти, в выборах которых участвует практически все взрослое население страны.
Как реформаторы, так и консерваторы в политбюро и в Центральном Комитете прекрасно отдавали себе отчет в том, что «демократизировать» партию означало бы подвергнуть ее аппарат на различных уровнях дьявольски трудному испытанию. И политическая, и экономическая реформы на самом деле влекли за собой не только реорганизацию аппарата, его резкое количественное сокращение, но и — прежде всего — существенное ограничение его полномочий в области принятия экономических решений, а также коренное изменение всех его функций, стиля работы. Многочисленные кадры будут поставлены перед необходимостью «перестроиться» политически и психологически. И для значительной их части, сформировавшейся в брежневские времена, это будет означать непосильную задачу. По всем законам логики внутри советского руководства образовалась группа «адвокатов» тех интересов, которые оказывались под ударом. Не следует также забывать, что демократизация, то есть, среди прочего, система контроля за деятельностью аппарата, государственных ведомств и самой партии в центре и на местах, неизбежно подвела бы к раскрытию всякого рода нарушений в прошлом, коррупции и незаконных привилегий, практики превышения власти и беззаконий — всего наследия близкого и далекого прошлого монопольной власти партии. Теперь мы знаем, что и многочисленным представителям высших партийных эшелонов, членам политбюро и Центрального Комитета, не говоря уж о республиканских и областных верхушках большей части периферийных организаций, было чего опасаться при подобном развитии ситуации.
По оценкам советских экспертов, речь шла по крайней мере о 16 млн. человек, включая работников управленческого аппарата и членов их семей. Их содержание обходилось госбюджету примерно в 30 млрд. рублей.
Это объясняет и крайнюю осторожность первоначальных шагов Горбачева и реформаторов. Они знали, что им придется противостоять ожесточенному и широкому сопротивлению, которое проявится в весьма разнообразных формах. Они знали, что в отнюдь не безболезненный переходный период вся власть еще сконцентрирована в руках тех, кто должен будет согласиться утратить ее. Горбачев, который изготавливался к двойному сальто-мортале, предполагал таким образом, по выражению Антонио Грамши, создание «системы социальных и политических союзов». Но такую систему надо было построить в конкретных условиях советского общества середины 80-х годов, где вся политика сосредоточивалась в руках аппарата и где социальные силы не обладали еще никаким самосознанием, лишены были средств выражения.
Реформаторы в партии исходили поэтому из такой ситуации, когда оба субъекта-объекта обновления — партия и общество — были по разным причинам не подготовлены к такому обновлению. Партия, по существу, была настроена враждебно, а общество — еще не было организовано. Отсюда вытекала постепенность замысла, его осторожность. Отсюда и мысль о поэтапной передаче партийной власти государству, без ломки существующего остова властных структур. Советы, в свою очередь, должны были претерпеть существенные изменения. Ведь к тому времени представительная система уже потеряла на всех уровнях и во всех республиках всякую реальную функцию народного представительства. Она была не в состоянии даже формально обеспечить легитимность партийной власти над обществом. Выборы превратились в пустой ритуал, которому ни один советский гражданин не придавал никакой демократической значимости. Несомненно, Горбачев сознавал это с самого первого шага своего восхождения к власти. Он рассматривает эту проблему, впервые поставив ее на январском пленуме 1987 года, вскрывая серьезные недостатки в функционировании институтов социалистической демократии и предлагая ее коренное переустройство. Но в тот момент он был еще не готов пойти дальше предложений.
Внимание было приковано к демократизации партии. И здесь появились самые точные и новаторские указания: партийные руководители на всех уровнях должны избираться тайным голосованием по спискам с несколькими кандидатурами, необходимо шире привлекать на государственные должности беспартийных.
Средством осуществления первого этапа демократизации была гласность. Она действительно служила двум конкретным взаимосвязанным целям политической борьбы.
Во-первых, должна была вовлечь широкие группы населения в борьбу за демократизацию: сначала прогрессивные слои творческой интеллигенции, а затем постепенно крупную массу интеллигенции «распространенной», которую Александр Зиновьев окрестил «Московией» — продукт социальной мутации, происходившей подспудно в предшествующее тридцатилетие.
«В 1980 году в общей сложности насчитывается примерно 272 советских города с населением свыше 100 тыс. жителей (в 1939 г .— только 89 тыс.), и в этих городах сосредоточена уже почти половина городского населения и почти треть всего населения страны... Эта обширная картина изменений, обусловленных ростом городов, особенно наиболее крупных, во многом определяет сегодняшнюю действительность страны. Конечно, в других странах происходили аналогичные явления, но не в таких масштабах и не за такое короткое время. И это в стране, которая уже была сверхдержавой до того, как произошла урбанизация. Для России, для советской системы все это, так или иначе, ново и непривычно».
Ту же мысль, правда, в другой форме выражают и советские ученые: «Наша нынешняя ситуация определяется и теми сдвигами, которые произошли в 50—70-е годы. Строго говоря, понятие «застой» отражает конечный итог перемен, происходивших на протяжении четверти века. Но было бы неверным считать это понятие буквальной характеристикой всего периода. В СССР происходили весьма ощутимые сдвиги, хотя они и были диспропорциональными, внутренне противоречивыми» (Гордон Л., Назимова А. Перестройка: возможны варианты? // Коммунист.— 1989.— № 13).
Во-вторых, ослабить абсолютную власть аппарата, разрушив отделявшую его десятилетиями от остальных стену отстраненности и секретности, и тем самым заставить этот аппарат считаться с обществом. При более пристальном рассмотрении гласность была также орудием «политики союзов» внутри партии. Главные редакторы крупнейших газет, литературно-политических журналов, ответственные работники радио и телевидения являлись по определению номенклатурой (либо центральной, либо республиканской и областной). Предоставление им постепенной и растущей возможности независимого выражения было одновременно началом открытого политического размежевания. Вновь используя выражение Грамши, можно утверждать, что центральные газеты и журналы исполнили роль «политических партий», то есть организаторов отчасти контролируемого, быстро развивающегося политического многоголосия в партии и в обществе. В сущности, между 1985 и 1988 годами гласность представляет собой процесс политического размежевания, в котором главными действующими лицами являются члены партии, ибо только они располагали необходимыми средствами, чтобы в прямом смысле делать политику.
Здесь возникает еще один вопрос относительно подлинных намерений Горбачева. Наиболее скептично настроенные западные аналитики сосредоточили свое внимание едва ли не исключительно на «корыстном» характере гласности, на ее макиавеллиевских задачах. И не увидели, какой взрывной очистительный эффект она произвела в обществе: стремительно формировалось общественное мнение, рассасывались последние спайки страха. Горбачев, напротив, прекрасно понимал это. Осенью 1988 года во время поездки в Красноярск он заявил, что одна из заслуг перестройки состоит в том, что она «возвратила политику» советским гражданам (см. Правда.— 1988, 18 сент. Кстати говоря, достаточно вернуться к тезисам и к докладу на XIX партконференции (лето 1988 г .), чтобы обнаружить неоспоримое развитие мысли советского лидера по вопросу о демократизации).
XIX Всесоюзная партийная конференция подтвердила необходимость построения социалистического правового государства, ясно указав на разделение функций между государством и партией и на подчинение партии законам государства.
Справедливо задаться вопросом, были ли уже на том этапе основные полководцы этой баталии способны предвидеть дальнейшее развитие событий. Так или иначе, можно с уверенностью сказать, что Горбачев упрямо боролся за созыв партийной конференции, сумел противостоять Центральному Комитету.
Высказанное как предположение в докладе на январском пленуме 1987 года, это предложение не нашло поддержки и не было зафиксировано в заключительной резолюции пленума. Только в июне того же года Горбачеву удалось добиться одобрения созыва XIX партийной конференции. Однако первоначальный план придания ей роли «промежуточного съезда» (с полномочиями на частичное обновление состава Центрального Комитета) не смог осуществиться из-за упорного противодействия со стороны ЦК и, возможно, самого политбюро. Ставка делалась на прямое вовлечение широких народных масс. Консерваторы не случайно увидели в этом шаге немалую опасность для себя. Горбачев пришел к выводу, что без революции снизу ему не удастся опрокинуть социальное и политическое сопротивление, блокировавшее перестройку.
Выбор, рискованный для Горбачева, был, таким образом, осознанным. Более того, он был вынужденным.
«Честолюбивые замыслы Горбачева активизировать общество... покоятся на способности этой партии, уже семьдесят лет обладающей монополией на власть, к самоограничению... Здесь заключена сокровенная мысль... И здесь — сердцевина сопротивления, поле, где разворачивается конфликт с неясным исходом, на который влияет и способность руководства установить союз с теми слоями общества, с которыми выявилось совпадение устремлений и интересов» (Вrancoli R.I. Nuovi Russi - Milano, 1986 - p.24)
Глава 3.
ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИИ И НОВЫЙ ЗАКОН О ВЫБОРАХ
Дискуссия по подготовке и проведению XIX партийной конференции, продлившаяся с осени 1987 года до весны 1988 года, проходила в обстановке острой социальной и политической напряженности. 1988 год начался с обострения разногласий между Арменией и Азербайджаном вокруг Нагорно-Карабахской автономной области. Погромы в Сумгаите явились драматическим предостережением: демократизации советского общества предстоит преодолеть крутые перевалы. Столбовые дороги, проторенные и пройденные Европой за последние 400 лет истории, для этой страны — не образец. Сразу стало очевидным влияние историко-политического наследия Российской империи, равно как и наследия Октябрьской революции (и сталинизма). Основной и самой элементарной формой самосознания народов СССР является национальная. В Прибалтике национальное самосознание быстро принимает внушительный и упорядоченный характер. В закавказских и среднеазиатских республиках, менее развитых в экономическом, социальном и культурном отношении, где на национальные проблемы наслаиваются религиозные, снятие авторитарных тормозов попросту расчищает почву для войны всех против всех и всех вместе против централистского засилья государственной и партийной бюрократии. И поскольку это засилье осуществлялось русскими (или от их имени), враждебность в отношении Москвы немедленно проявляется как враждебность в отношении русских.
В свою очередь, центральный аппарат, все более обеспокоенный развитием гласности и перестройки, спешно пытается организовать контрнаступление. Антиперестроечная платформа Нины Андреевой, опубликованная в «Советской России» 13 марта 1988 г ., прозвучала как сигнал: консервативные силы тоже готовятся к партийной конференции как к решающей встрече для того, чтобы повернуть вспять ход событий, остановить или придержать демократизацию. Избрание делегатов на партконференцию проходило поэтому без всяких церемоний, в крайне жесткой борьбе, в которой аппарату удалось завоевать себе подавляющее большинство. Итак, перед генеральным секретарем сидел бурлящий зал «аппаратчиков», враждебно настроенных ко всему новому, напуганных за свою судьбу и жаждущих реванша. Но дискуссия, вопреки всему, показала, что силы реформаторов были не столь незначительными, как это следовало из прогнозов многих представителей интеллигенции. Благодаря блестящей тактике Горбачева на конференции были одобрены все основные пункты, содержавшиеся в предварительных тезисах.
В заключительной резолюции было принято решение создать социалистическое правовое государство. В ведение Советов передавались «все специфические вопросы, относящиеся к государственной, экономической, социальной и культурной жизни страны». Роль КПСС, утверждалось в документе, не уменьшится, но партия должна будет коренным образом изменить стиль работы, отказаться от прямого управления экономикой и общественными делами, должна будет усилить свои политические функции идейного характера. Впервые в советской истории был определен законодательный механизм, устанавливавший формы сменяемости руководящих групп: все государственные и партийные должности можно занимать только в течение двух сроков подряд по пять лет каждый. Выборы в Советы всех ступеней будут проходить на альтернативной основе и при строгом соблюдении тайны голосования. Роль Советов радикально возрастает: работать эти выборные органы будут сообразно с их функцией управления, и будет покончено с практикой созыва двух коротких формальных депутатских сессий в год, на которых утверждались постановления исполнительных органов (на самом деле решения соответствующих партийных комитетов). Внесенные изменения были существенными, но пока еще общими. В связи с этим предусматривалась основательная проработка на законодательном уровне высказанных принципов и формулировалось обязательство о скорейшем внесении в Основной Закон изменений, которые точно установят новые функции обеих палат Верховного Совета: Совета Союза и Совета Национальностей.
Тем не менее XIX партийная конференция была поставлена перед необходимостью рассмотреть — и принять — еще одно предложение, которого не было в тезисах и которое явилось неожиданностью для большей части делегатов и наблюдателей,— предложение о двухуровневом парламенте. Народ призван избрать непосредственно Съезд народных депутатов из 2250 человек. Тот, в свою очередь, изберет из своего состава Верховный Совет из 542 депутатов. Последний, как и раньше, будет разделен на две палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, каждая из 271 члена,— но будет работать теперь как постоянный парламент, заседая по нескольку месяцев подряд во время чередующихся сессий. Съезд же будет собираться один раз в год. Когда 25 мая 1989 г . открылось первое заседание съезда народных депутатов, Горбачев сразу дал понять, что склонен согласиться с тем, чтобы съезд собирался два раза в год.
Мы уже говорили о политическом климате, царившем в стране, когда были сформулированы эти предложения. Кроме того, следует высказать ряд полезных для анализа методологических замечаний. Компромисс, достигнутый в ходе дискуссии, — о чем свидетельствуют как тезисы, так и речь Горбачева на XIX партконференции, — явился плодом сложного политического соглашения, где слиты воедино различные стратегии. Было бы поэтому серьезной ошибкой целиком приписывать Горбачеву авторство плана, который был обнародован на конференции. Тем более что если бы это было так, то весь дальнейший ход событий представлял бы собой малопонятную картину. В то же время очень трудно определить тот или иной вклад в каждое отдельно взятое предложение, так как все главные действующие лица борьбы оберегают достигнутый компромисс и избегают раскрывать свои карты в публичной дискуссии. Тем не менее некоторые ответы на эти вопросы можно найти, если проанализировать обширную дискуссию, развернувшуюся в центральной печати до и после партконференции. Часть реформаторов внутри и вне руководства партии в определенный момент начинает склоняться в пользу президентского правления, выдвигая предложение о прямых всенародных выборах главы государства. Помимо приводимых юридических аргументов явно просматривается и политическая причина — желание отнять у политбюро и у Центрального Комитета партии сковывающую действия будущего президента страны власть. Ф. Бурлацкий — человек, несомненно, осведомленный о проводившихся дискуссиях и о позициях, которые в них выражались,— изложил в обширной статье некоторые из суждений близких к группе Горбачева реформаторов. Он предложил не только прямые всенародные выборы президента, но и избрание генерального секретаря партии съездом, а не Центральным Комитетом. Это позволило бы избежать неожиданного выпада консерваторов против Горбачева и гарантировать ему продолжительное пребывание на посту, не зависимое от аппарата (см. Бурлацкий Ф. О советском парламентаризме // Литературная газета.— 1988.— 15 июня).
Полтора года спустя, в марте 1990 года, перед угрозой консервативного наступления и развала государства Горбачев отбросил тактику выжидания и реализовал решение, во многом сходное с предложением Бурлацкого и других. Но прямое избрание народом на пост президента было отложено на пять лет. Горбачева избрали президентом СССР на съезде народных депутатов; целый ряд существенных конституционных поправок наделял его широкими полномочиями по осуществлению исполнительной власти и одновременно освобождал — по крайней мере по форме — от любого ограничения его самостоятельности со стороны ЦК партии.
Тот факт, что это предложение отпало, по-видимому, доказывает, что позиция консерваторов одержала верх.
Горячие споры развернулись и вокруг предложения о совмещении постов «первого лица» в партии (на всех уровнях) и председателя соответствующего исполнительного комитета Совета. Это предложение на первый взгляд — и на самом деле — находится в явном противоречии с провозглашенным требованием разграничить партийные и государственные функции. Оно немедленно вызвало шквал критики наиболее радикально настроенной интеллигенции и было оспорено с юридической и политической точек зрения.
С одной стороны, оно было навязано партийным аппаратом, который не желал утрачивать свою власть над Советами, тем более в тот момент, когда предполагалось передать им широкие административные и политические полномочия.
С другой — его не случайно горячо поддержал Горбачев: он собирался стать председателем Верховного Совета, оставаясь на посту генерального секретаря партии. Таким образом он станет живым примером противоречия только что одобренному принципу.
Избежать этого противоречия невозможно, поскольку политические условия не позволяют разделить два высших поста — партийный и государственный. Горбачев в противном случае был бы вынужден выбирать, а выбирая, он так или иначе потерял бы власть. Если бы он решил оставить за собой только пост главы государства, то получил бы пока еще лишенный полномочий орган и вполне мог оказаться рядом с совершенно не контролируемым генеральным секретарем партии. Если бы он, наоборот, выбрал пост генерального секретаря, то не смог бы руководить новым парламентом на самом ответственном этапе передачи власти. Кстати, совмещение двух высших постов — это в то же время и путь наименьшего сопротивления. В этом плане существует давняя традиция: от Брежнева до Андропова и Черненко. Она едва не прервалась при Громыко, и ее можно возобновить.
Консерваторы, согласившись на совмещение двух высших постов, навязали распространение этого принципа на все уровни иерархии. Явный юридический ляпсус* скрывал в себе, однако, ловушку, которая сработает год спустя во время выборов.
Такое решение основано на предпосылке, что воля избирателей должна непременно совпасть с мнением более узкого круга выборщиков, представленных членами партии. На первый взгляд абсурдное, оно в действительности как нельзя лучше говорит о том, что при ранее действовавшем механизме выборов партия как раз и решала за одних и за других, а потому при совмещении постов — партийного и государственного — не должно было возникать никаких противоречий.
Но в то время, когда это предложение выдвигалось, многие партийные руководители, вероятно, рассчитывали, что смогут, как всегда, манипулировать выдвижением кандидатов и их последующим избранием. Они представляли себе едва ли не автоматическим избрание «первого партийного лица» на выборах в новый состав Советов. Но если бы произошло обратное? Если бы первый секретарь партийной организации был забаллотирован на всеобщих выборах? Тогда речь шла бы о недоверии граждан представителю партии, который уже по определению осуществляет руководящую и направляющую роль в обществе. И возник бы вопрос о целесообразности его пребывания на посту главы партийной организации. Таким образом, выявлялась другая сторона проблемы: принцип совмещения постов может поставить кадры партаппарата в трудное положение испытуемых, о которых избиратели имеют полное право судить. Таким образом компромисс был не только уступкой консерваторам, для многих из них он мог превратиться в жуткую западню. Далее мы увидим, что именно эта судьба постигнет десятки высокопоставленных представителей центральной и периферийной номенклатуры. Жертвой стал его вельможное сиятельство Юрий Соловьев, первый секретарь Ленинградского обкома и кандидат в члены политбюро. Единственный кандидат в своем округе, он был провален избирателями 26 марта 1989 г ., а спустя несколько месяцев вынужден был уйти со всех постов.
Шов, по которому спешно сшивался осенью 1988 года компромисс между сторонами, в некоторых местах не виден даже с изнанки, зато в других проглядывают белые нитки. В этом переплетении можно вычленить и размах готовившихся перемен, и суровую политическую борьбу за то, чтобы ограничить последствия этих перемен, и, наконец, те области, где реформаторы и консерваторы нашли временные точки сближения.
Консерваторы, хотя и недооценивали размеры опасности, ощущали угрозу слишком свободных выборов и обеспечили для себя процедуру и механизм подбора и выдвижения послушных кандидатов. Горбачев разделял эти тревоги, правда, по другим соображениям: существовал риск того, что выпущенный на волю процесс мог протекать с собственным ускорением, вырваться из-под контроля и утратить необходимую постепенность. Отсюда, без сомнения, и идея зарезервировать треть депутатских мест на съезде (750 из 2250) за общественными организациями. Мы уже упоминали о роли, которая отводилась им в исходной модели демократизации, разработанной партией. Но в данном случае первостепенная роль была иной: предполагалось — и справедливо, — что пленумы этих организаций изберут депутатов, в большинстве своем контролируемых, придерживающихся умеренных политических позиций.
Закон об изменениях и дополнениях Конституции и новый Закон о выборах народных депутатов, одобренные — учтем это — старым Верховным Советом осенью 1988 года, явились результатом достигнутого компромисса. И в том, и в другом законе наряду с прогрессивными изменениями существуют и охранные меры. Анализ такого переплетения на многое проливает свет. Наиболее важные общественные организации, наделенные правом участия в выборах одной трети состава съезда, перечислены в законе вместе с нормами представительства этих организаций.
Таким образом, по закону были распределены первые 525 мест (100 вакансий отдавалось КПСС, 100 — ВЦСПС, 100 — кооперативным организациям, 75— комсомолу, 75— женским союзам, 75— ветеранам войны и труда).
Оставшиеся 225 подразделились на три группы: 75— научным организациям, 75— творческим союзам, 75— другим всесоюзным организациям.
Центральной избирательной комиссии при этом вменялись в обязанность как распределение депутатских мест внутри этих трех групп, так и разбор возможных заявок от других организаций на участие в распределении мест. Однако закон уточнял, что подобные заявки могли рассматриваться только в том случае, если подавались от общественных организаций, «созданных в установленном законом порядке и имеющих общественные органы». Последнее положение касалось старого действовавшего закона, который регулировал порядок регистрации общественных организаций и являлся непреодолимой преградой для десятков тысяч неформальных объединений, желавших получить таким путем своих депутатов.
Например, Центральная избирательная комиссия отвергла, сославшись на ст. 18, просьбу Межрегиональной ассоциации кооперативов, хотя в нее входили тысячи членов во многих областях РСФСР и Украины и более 300 кооперативов. Общество «Мемориал», основанное группой интеллигентов под предводительством Андрея Сахарова, не успело вовремя зарегистрироваться как «всесоюзная организация» и также было исключено из списков.
В конце концов к выборам были допущены в общей сложности 39 общественных организаций.
Одна из них заслуживает особого внимания. КПСС, руководящая партия, единственная партия, сама включает себя в число общественных организаций. Этот шаг противоречив как с политической точки зрения, так и с юридической. В определенном смысле коммунистическая партия как бы ставит себя наравне с другими организациями, подчиненными ей, фактически следуя букве Конституции. Преследуется весьма конкретная цель: члены политбюро и многие высокопоставленные партийные
функционеры смогут тем самым избежать малейшего соревновательного риска и войти в состав съезда без настоящей предвыборной борьбы.
Речь идет о членах политбюро, не входящих в состав правительства. Закон вводил в практику еще одно новшество: лица, занимающие правительственные посты, «не могут быть одновременно народными депутатами СССР» (за исключением председателя Совета Министров). Так, например, министр иностранных дел Шеварднадзе, министр обороны Язов и заместитель предсовмина Бирюкова не выставили свои кандидатуры.
Очевидно, было просчитано, что некоторые члены политбюро могут столкнуться с опасностью оказаться неизбранными. Но это не единственная причина. Результаты голосования в любом случае показали бы различную популярность членов высшего партийного руководства, а это в конечном счете непредсказуемо повлияло бы на внутреннее равновесие власти. Да и сам Горбачев, который, скорее всего, не испытал бы никаких трудностей с избранием, оказался бы так или иначе в неудобном положении: либо единственный кандидат, либо с соперниками слишком меньшего калибра. В обоих случаях победа бесславная. И в том, и в другом случае груз немалого количества голосов «против» — бесценная возможность для противников ослабить его положение.
Таковы истинные политические причины, которые обусловили изыскание, на первый взгляд надуманное, 750 мест для общественных организаций, и они перевесили все юридические соображения и все разумные критерии. Дабы обойти упомянутые выше преграды, верхушка партии, включая реформаторов, была вынуждена пойти на искажение законных норм, из которых следовало, что граждане не равны даже как избиратели.
Принцип «один человек — один голос» был нарушен в корне. Членам руководящих органов общественных организаций было дано право голосовать по крайней мере дважды. (в некоторых случаях трижды или даже больше, так как член ЦК КПСС мог входить в состав руководящего органа одной или нескольких общественных организаций). К тому же их голос приравнивался к голосам десятков тысяч избирателей.
Достаточно привести пример с КПСС: на расширенном пленуме ЦК, на котором присутствовал 641 человек, были избраны 100 депутатов. Поскольку закон устанавливал, что депутат от территориального округа представляет 257 300 избирателей, получается, что голос каждого из этих «выборщиков» приравнивался к 40 тыс. «обычных» голосов.
Очевидная аномалия попала под прицельный огонь жесткой критики во время всеобщей дискуссии, которая предшествовала принятию Закона о выборах и утверждению поправок к Конституции, но Горбачев так и не изменил свою точку зрения.
Оставшиеся 1500 мест распределились следующим образом: 750— на территориальной основе и 750— на национально-территориальной основе (32 мандата для каждой союзной республики, 11 — для каждой автономной республики, 5 — для каждой автономной области, один — для каждого автономного округа) независимо от числа избирателей.
Эта норма была установлена еще для выборов в старый Совет Национальностей.
Но и здесь закон предусматривал систему мелкоячеистых фильтров. Кандидаты могли выдвигаться на собраниях избирателей как на рабочих местах, так и по месту жительства.
Собрания избирателей по месту жительства должны были насчитывать не менее 500 участников, а их решения вступали в силу после проверки в окружной избирательной комиссии, в свою очередь, фактически назначаемой партийными комитетами. Предвыборные собрания трудовых коллективов признавались действительными независимо от количества участников. И на тех, и на других кандидат считался выдвинутым, если за него проголосовало более половины участников собрания. Цель очевидна: большинство кандидатов в депутаты должны были выдвигаться на собраниях трудовых коллективов, закрытых для доступа посторонних, где избиратели контролировались парторганизациями, администрацией, профкомами и т. д.
Из 9505 зарегистрированных на первом этапе кандидатов только.282 были выдвинуты собраниями избирателей по месту жительства. По поводу этой цифры см. исследование Джеффри У. Хана из Университета Вилланова, штат Пенсильвания, представленное на ежегодном заседании Американской ассоциации развития славянских исследований, Чикаго, Иллинойс, 2—6 ноября 1989 г . Дж. Хан подчеркивает, что ст. 45 Закона о выборах ставила дополнительное препятствие, устанавливая, что предвыборная платформа кандидата в депутаты не должна противоречить Конституции СССР, советским законам.
Наконец,— главный барьер на пути прохождения нежелательных кандидатов — предусматривалось, что окружное предвыборное собрание осуществит окончательный отбор. Собрание созывалось окружной избирательной комиссией, а его участники делегировались трудовыми коллективами, органами общественных организаций и собраниями избирателей по месту жительства, которые выдвинули своих кандидатов на предшествующем этапе. Окружному предвыборному собранию предстояло окончательно решить, сколько кандидатов получит право вступить в борьбу за голоса избирателей, то есть сколько фамилий будет напечатано в избирательных бюллетенях. Механизм оказался чрезвычайно эффективным: из 9505 зарегистрированных на первом этапе кандидатов только 5074 удалось пройти через этот фильтр. Анализ предвыборной кампании и опубликованные данные показывают, что в сотнях округов местные партийные организации прибегли ко всем имевшимся в их распоряжении средствам (законным и незаконным), чтобы выключить из игры нежелательных кандидатов. Во многих случаях, вероятно, удалось избежать сколь-либо существенных конфликтов с общественным мнением — пока еще преимущественно пассивным, неподготовленным и неорганизованным. Однако в большинстве других — попытки превышения полномочий вызвали коллективную реакцию протеста, иногда настолько сильную, что местные власти вынуждены были пойти на попятную. Четкий отголосок этой реакции достигнет позднее и зала заседаний Первого съезда народных депутатов, когда председатель Мандатной комиссии Борис Гидаспов доложит съезду, что в Центральную избирательную комиссию поступило более 8 тыс. жалоб на грубые нарушения закона, допущенные представителями партии. Гидаспов открыто упомянет о «попытках оказать давление на избирателей» и о «необоснованных отказах в регистрации кандидатов в депутаты».
Существенные изменения Конституции, одобренные в конце 1988 года, дополнили проект строго контролируемой реформы**. Прежний Верховный Совет исчез. Съезд народных депутатов расширен по сравнению с ним на треть (2250 депутатов против 1500). Но народ избирал прямым, тайным и всеобщим голосованием столько же депутатов, сколько их насчитывалось в составе прежнего Верховного Совета. Новый Верховный Совет (542 депутата), который приобретал функции и облик постоянного полупрофессионального парламента, теперь избирался съездом народных депутатов. Законодательный орган, место производства будущей юридической продукции социалистического правового государства, создавался посредством выборов второй ступени. Но и здесь была введена беспрецедентная норма. Состав Верховного Совета не будет постоянным в течение всего пятилетнего срока созыва: ежегодно будет проходить ротация по меньшей мере 20% депутатов, входящих в Верховный Совет. Официальное объяснение заключалось в том, что таким образом все народные депутаты СССР ставились в равные условия по отношению к избираемым в состав Верховного Совета. Но это можно было истолковать и как стремление задействовать еще один контрольный механизм: партия могла в случае необходимости очистить Верховный Совет от тех депутатов, которые проявят себя слишком не зависимыми от власти. Как бы то ни было, такая норма сильно затруднила замысел реформаторов создать в итоге высококомпетентный и хорошо организованный профессиональный парламент, который занялся бы не терпящей отлагательства законодательной работой. Парламенту год от года придется лишаться крупиц накопленного ценного опыта, тогда как ясно, что сотни «доярок» и «передовых рабочих», приведенных на съезд аппаратом (которые все без исключения должны будут хотя бы один срок проработать в Верховном Совете), не смогут внести какого-либо реального вклада в решение сложных проблем, стоящих перед страной*.
В действительности, согласно ст. 111, отнюдь не все из 2250 депутатов становились хотя бы один раз членами Верховного Совета. С цифрами в руках можно доказать, что максимальное число избранных в Верховный Совет равнялось бы 974. Андрей Сахаров раскрыл этот факт в своем выступлении на съезде, повергнув тем самым в изумление многих депутатов (а может быть, и составителей закона). В многочисленных комментариях в печати как о само собой разумеющемся говорилось о том, что ежегодная ротация пятой части состава Верховного Совета приведет в него за пять лет всех депутатов, представленных на съезде. Тем не менее ход работы Первого съезда — когда консервативному большинству удалось оставить за бортом Верховного Совета почти всех самых квалифицированных деятелей перестройки — выявил и положительную сторону ст. 111. Не будь этой статьи, состав Верховного Совета оставался бы неизменным в течение пяти лет.
Председатель Верховного Совета СССР оставлял за собой широкие полномочия в том, что касалось формирования и ведения заседаний съезда и Верховного Совета. Немаловажная деталь: исчезла предыдущая формулировка — «председатель президиума Верховного Совета». Очевидно, это было сделано для того, чтобы выделить личную роль высшего руководителя.В частности, закон во многом отдавал на его усмотрение выбор кандидатур на все наиболее важные государственные посты. Правда, все они должны были проходить через обсуждение (и голосование) съездом и Верховным Советом, но юридический механизм был таков, что депутатский форум мог только отклонить предложенные ему кандидатуры и не мог предложить взамен альтернативные (см. Закон об изменениях и дополнениях Конституции.— Ст. 121.— С. 823. Эта норма проявит себя в разных обстоятельствах на Первом съезде как основополагающая).
Тем не менее, несмотря на длинный ряд охранительных мер, Закон об изменениях и дополнениях Конституции и Закон о выборах представляли собой документы исключительной важности, заложили основы радикальной реформы советской политической системы, вложили в руки народа не виданные до этого мощные орудия участия в управлении обществом. Прежде всего провозглашалось, что «важнейшие вопросы общесоюзного, республиканского и местного значения решаются на заседаниях съездов народных депутатов, сессиях Верховных Советов и местных Советов народных депутатов или ставятся ими на референдумы». Как уже говорилось, новый Верховный Совет превращался в орган, похожий во многом на парламенты западных представительных демократий. Уже не просто усилитель или резонатор решений, принятых в партийных структурах, Верховный Совет должен был собираться два раза в год на сессии, каждая продолжительностью три-четыре месяца. Постоянные комиссии и комитеты Верховного Совета должны были вести в течение года практически непрерывную подготовительную законодательную работу. Изменялась таким образом роль депутата, которому суждено было в перспективе стать профессиональным политиком.
Статьи 104 и 124 Закона об изменениях и дополнениях Конституции оставляли, однако, открытой возможность избранному в Верховный Совет депутату заниматься другой деятельностью, общественной или производственной. Вопрос существенный, ибо закон позволял, например, партийным руководителям работать в Верховном Совете по совместительству. Именно эта норма позволила самому Горбачеву быть одновременно председателем Верховного Совета и генеральным секретарем партии. Но она разрешала также десяткам первых секретарей обкомов заседать в парламенте. На съезде разгорелась по этому поводу острая дискуссия, которая завершилась голосованием. По решению большинства утверждалось, что члены Верховного Совета, как правило, освобождаются от работы. И это «как правило» оставляло место для исключений.
Среди многочисленных нововведений фигурировал и запрет на совмещение постов.
Согласно ст. 96 Закона об изменениях и дополнениях Конституции, министры, судьи, государственные арбитры не могли быть одновременно народными депутатами. Это правило распространялось на все уровни: члены исполнительных комитетов местных Советов не могли входить в соответствующие выборные органы. Кроме того, впервые устанавливалась норма, по которой «гражданин СССР не может быть одно- N временно народным депутатом более чем в двух Советах народных депутатов» (ст. 96). В первый раз появились нормы, которые сталинские и брежневские законодатели сочли ненужными, например правило, по которому председатель Верховного Совета мог быть «в любое время путем тайного голосования отозван съездом народных депутатов» (ст. 120). В слегка подправленном виде оставалось в силе положение, которое предусматривало возможность досрочного прекращения парламентского мандата избирателями. «Депутат, не оправдавший доверия избирателей или общественной организации, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей или избравшей его общественной организации в установленном законом порядке» (Закон об изменениях и дополнениях Конституции.— Ст. 107.— С. 828). В советской истории известно крайне мало случаев отзыва депутата. Впрочем, закон, который бы регулировал эту процедуру, так и не был принят. Тем не менее в нынешних условиях возросшей политической активности людей такая норма может стать действенным орудием контроля. После дискуссии на Первом съезде народных депутатов СССР многочисленные собрания граждан, очевидно, не удовлетворенных поведением своих представителей, направили петиции с требованием срочного принятия закона об отзыве народного депутата.
Но самым большим новшеством было создание Комитета конституционного надзора.
Состоящий из 23 экспертов в области политики и права и избираемый съездом сроком на десять лет, этот комитет должен подвергать проверке на законность сами законодательные акты Верховного Совета, республиканских Советов, а также акты, издаваемые Советом Министров и другими государственными органами. Но и в этом случае только по содержанию закона о деятельности Комитета конституционного надзора можно будет судить о реальной степени независимости, которую съезд придаст этому комитету. Как бы то ни было, создание Комитета конституционного надзора указывает на принятие принципа разделения властей, ранее полностью отсутствовавшего в советских государственных институтах.
Закон о выборах предоставлял, в свою очередь, широкие права гражданам, кандидатам в депутаты и депутатам. Одна из причин, но не единственная, обеспечившая предвыборной кампании широкое народное участие, коренилась в новом духе этого закона. Кандидатам, которые теперь могли выдвигаться тайным голосованием, давалось право открыто излагать свою программу в газетах, по радио и на телевидении. Впервые допускалась возможность самовыдвижения. Зарегистрированные окружными избирательными комиссиями кандидаты могли назначать своих «доверенных лиц», которые выступали от их имени и вели агитацию за своих кандидатов. Складывался принцип действительного соревнования. Вся процедура выборов ставилась под охрану гласности. Представители средств массовой информации могли следить за всеми этапами избирательной кампании и присутствовать при подсчете голосов на избирательном участке. Широкие контрольные полномочия предоставлялись и доверенным лицам кандидатов, которые имели право наблюдать за ходом голосования. Все это, несмотря на продолжавшиеся нарушения и подтасовки, значительно сдерживало злоумышленников, особенно в тех местах, где избиратели смогли сплотиться в защиту своих кандидатов. Во многих районах страны весна 1989 года положила конец шутовским выборам прошлого и стала началом представительной демократии. Приснопамятные отмеренные квоты для рабочих, крестьян, интеллигенции и партийных работников уступили место случайным результатам, которые вытекали из множества политических баталий, часто весьма бурных. От области к области, от республики к республике картина менялась иногда неузнаваемо, но сформированный в результате съезд народных депутатов абсолютно не будет укладываться в старые критерии. Сотни и сотни депутатов — меньшинство, конечно, но меньшинство боевитое — это новые люди, не управляемые партийным аппаратом.
